Резюме

14 июля 2015 года США, Россия, Китай, Франция, Великобритания, Германия, Европейский Союз и Иран договорились о Совместном всеобъемлющем плане действий (СВПД – известном также как «иранское соглашение»), с целью положить конец противостоянию вокруг ядерной программы Тегерана. В случае соблюдения договоренностей, СВПД может существенно ограничить возможность Ирана в кратчайшие сроки создать ядерное оружие.

Сотрудничество между США и Россией имеет первостепенное значение для успеш­ного достижения этой цели.

Между тем, реализации СВПД может помешать ряд обстоятельств. «Иранское со­глашение» не является обязывающей международной договоренностью – это лишь добровольный план действий. Его перспективы зависят от того, чем в приоритетном порядке будут руководствоваться участвующие в этом проекте стороны: своими собст­венными интересами или же неукоснительным соблюдением условий соглашения. Из­менение международной или внутренней ситуации может побудить кого-то из участни­ков выйти из СВПД. В частности, в скором времени произойдет смена лидеров в Иране и Соединенных Штатах, и их преемники могут придерживаться других точек зрения на эти договоренности.

Кроме того, западные лидеры и некоторые их союзники по-прежнему критически настроены в отношении внутренней и внешней политики иранского руководства. Россия не считает, что эта «озабоченность» может быть оправданием антииранских санкций: та­кие меры, по мнению Москвы, ставят под угрозу урегулирование более важной пробле­мы – ситуации вокруг ядерной программы Тегерана.

Геополитические проблемы, в частности, противостояние между ближнево­сточными державами, могут стать еще более серьезным вызовом для СВПД: именно там следует искать источники трений между Тегераном и Вашингтоном. Например, США продолжают применять санкции против Ирана по причинам, не связанным с ядерными разработками: в частности, из-за развития ракетной программы, что также может затруднить реализацию СВПД. Россия, в свою очередь, сомневается в оправданности размещения в Европе систем ПРО (якобы по причине угрозы иран­ских ракет).

СВПД предполагает «возвратный» механизм, позволяющий ООН восстановить все «ядерные» санкции, если Иран нарушит соглашение. Но воссоздать всю ту сложную пау­тину санкций, которой Иран был опутан прежде, практически невозможно.

Сотрудничество между Россией и США – необходимое условие для успешной реа­лизации «иранского соглашения». У правительств двух стран имеется большой опыт вза­имодействия в решении задач, связанных с ядерным нераспространением. Оба государ­ства не заинтересованы в появлении у Ирана ядерного оружия. Более того, у Москвы есть коммерческий интерес, связанный с успешной реализацией иранского мирного атомно­го проекта, что само по себе подразумевает незаинтересованность России в нарушении Тегераном своих международных обязательств.

В свою очередь, сотрудничество в области безопасности между США и арабскими соседями Ирана снижает у этих стран желание обзавестись собственным ядерным оружи­ем. Россия и США могут оказать важную поддержку Международному агентству по атом­ной энергии (МАГАТЭ) в обеспечении СВПД и в осуществлении других целей, связанных с ядерным нераспространением.

Успех ядерного соглашения с Ираном создаст сильный прецедент в деле нераспро­странения ядерного оружия и заложит основу для будущего международного сотрудни­чества в этой сфере.

Вступление

14 июля 2015 года в Вене Россия и Соединенные Штаты Америки, наряду с Кита­ем, Францией, Германией, Великобританией и Европейским Союзом (ЕС), согласовали с иранским правительством Совместный всеобъемлющий план действий [1].

Цель СВПД – поставить точку в противостоянии вокруг иранской ядерной програм­мы, длившемся больше десяти лет.

Венским договоренностям предшествовал промежуточный Совместный план дей­ствий, принятый в ноябре 2013 года [2], а также диалог между Ираном и МАГАТЭ относи­тельно неурегулированных вопросов, касающихся ядерной программы Тегерана.

СВПД стал возможным, благодаря сочетанию нескольких факторов. Это и давление на Тегеран посредством международных санкций, и избрание Хасана Рухани и Барака Обамы президентами Ирана и США (оба президента стремились к заключению ядерной сделки), и длительное сотрудничество между Россией и Западом по иранской ядерной проблематике, несмотря на серьезные разногласия по другим вопросам.

Основные условия

Реализация СВПД существенно снизит возможности Ирана по обогащению ура­на (уровень ограничивается 3,67 процентами). Сокращается число центрифуг, вводит­ся потолок запасов тяжелой воды и снижение общего допустимого объема обогащенного урана. Подземный центр обогащения в Фордо перепрофилируется в центр ядерных ис­следований, а тяжеловодный реактор в Араке модифицируется в целях ограничения про­изводства плутония.

Иран согласился на добровольной основе применять Дополнительный протокол (ДП) к соглашению о гарантиях МАГАТЭ (с прицелом на его ратификацию Меджли­сом). ДП наделяет МАГАТЭ дополнительными возможностями мониторинга и досту­па на атомные объекты страны. Кроме того, Иран принял модифицированный код 3.1 Дополнительных положений к соглашению о гарантиях, согласно которому он обязу­ется незамедлительно информировать МАГАТЭ в случае принятия решений о строи­тельстве новых ядерных объектов. Иран также согласился сотрудничать с Агентством, внести ясность относительно прошлых и настоящих нерешенных вопросов, связан­ных с его ядерной программой, и регулярно информировать МАГАТЭ о своих запасах урана и количестве центрифуг.

На протяжении 15 лет Тегеран сможет импортировать продукцию для своей ядерной программы только с одобрения специально созданной Совместной комис­сии. В течение этого времени страна не будет перерабатывать отработанное ядерное топливо из своих реакторов, располагать высокообогащенным ураном (ВОУ) или ору­жейным плутонием, а также ураном и плутонием в металлической форме. В течение 10 лет Иран ограничит исследования, связанные с обогащением урана, газоцентри­фужной технологией, а также обязуется представлять МАГАТЭ ежегодный план дея­тельности, связанной с обогащением урана. Агентство, в свою очередь, будет следить за выполнением этих обязательств.

В ответ на эти шаги Совет Безопасности ООН принял Резолюцию №2231 [3], отменив­шую положения всех предыдущих резолюций СБ ООН по Ирану, связанных с его ядерной программой. Правда, в новом документе сохраняется перечень организаций и частных лиц, на которых все еще распространяются санкции [4].

ЕС полностью отменил все односторонние санкционные меры против Ирана, а ад­министрация Обамы отказалась от санкций, наложенных по причине ядерной програм­мы страны [5].

Важность плана

Иранская ядерная программа началась в рамках инициативы США «Атом для мира». В 1967 году Вашингтон организовал поставку Ирану 5-мегаватного исследова­тельского ядерного реактора [6].

В следующем году Тегеран подписал Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) и поставил свою ядерную программу под контроль МАГАТЭ. В 1970-х годах немецкая компания Kraftwerk Union начала строительство двух реакторов на легкой воде для атомной электростанции в Бушере, и Иран выкупил 10% акций Eurodif – европейского консорциума по обогащению урана. Однако Исламская рево­люция 1979 года положила конец ядерному сотрудничеству с Западом. В 1980-е годы Тегеран возобновил ядерную программу и продолжал ее в 1990-е годы, несмотря на противодействие мирового сообщества, подозревавшего Иран в разработке ядерно­го оружия.

В 2002 году иранские диссиденты информировали мировое сообщество о строи­тельстве незадекларированных ядерных объектов в Натанзе и Араке [7].

Позиция Тегерана заключалась в том, что в рамках своих международных обяза­тельств страна не была обязана раскрывать местонахождение незавершенных ядерных объектов. Но информационные утечки вызывали озабоченность по поводу возможной военной составляющей иранской ядерной программы.

Последовавшие переговоры длились более десяти лет.

Поначалу в них участвовали Иран и три европейские страны – Германия, Фран­ция и Великобритания. В 2006 г. к ним присоединились Китай, Россия и США, что приве­ло к появлению формата 5+1. В ходе переговоров, сопровождавшихся многочисленными спорами и взаимными обвинениями, Иран и группа международных посредников неод­нократно меняли свои позиции. Другие попытки достичь соглашения – в частности те, что были предприняты Бразилией и Турцией в 2010 году – окончились неудачей [8].

Россия и Китай также призывали к компромиссу, и Москва помогла Ирану закон­чить строительство АЭС в Бушере лишь после того, как Тегеран согласился получать рос­сийское ядерное топливо, а отработавшее возвращать обратно – в Россию [9].

Тем временем Иран неуклонно наращивал свои ядерные амбиции, овладевая сов­ременными технологиями обогащения урана и увеличивая количество действующих центрифуг. В Фордо был открыт укрепленный подземный центр по обогащению урана.

В ответ мировое сообщество усилило давление на Иран, а СБ ООН принял шесть резолю­ций, из которых четыре вводили режим санкций [10].

Односторонние санкции США и ЕС отрезали Иран от мировой финансовой систе­мы и существенно ограничили экспорт нефти из этой страны. Далее последовал ряд зага­дочных убийств иранских ученых-ядерщиков, а также появление компьютерного вируса Stuxnet в Натанзе, который привел к выводу из строя около 1000 центрифуг. Президенты США Джордж У. Буш и (в меньшей степени) Барак Обама стояли на том, что ради недопу­щения появления у Ирана ядерного оружия нельзя исключать никакие варианты. В сен­тябре 2012 года израильский премьер-министр Беньямин Нетаньяху выступил с угрозой нанести удар по ядерным объектам Ирана в случае, если количество урана, обогащенно­го там до 19,75%, станет достаточным для изготовления бомбы [11].

На этом фоне в 2012 году начались тайные переговоры между Вашингтоном и Теге­раном [12]. Они не смогли существенно продвинуться до августа 2013 года, когда новым пре­зидентом Ирана был избран Хассан Рухани. Новая иранская администрация сделала по­иск решения ядерного вопроса главным внешнеполитическим приоритетом.

24 ноября 2013 года Иран и шесть стран-участников заключили промежуточное со­глашение, известное как Совместный план действий, по которому смягчение санкций производилось в обмен на ограничение иранской ядерной программы. Сторонам потре­бовалось еще двадцать месяцев, чтобы согласовать все детали СВПД – в силу сложности проблемы, а также несогласия некоторых сил внутри Ирана и на международной арене с предложенным соглашением.

Представляется крайне важным, чтобы Соединенные Штаты Америки, Россий­ская Федерация и другие страны эффективно сотрудничали для обеспечения успеха СВПД. Это соглашение стало первым случаем, когда санкции против страны, введен­ные согласно Главе VII Устава ООН, были сняты в результате переговоров, а не по ито­гам военных действий13.

Успешная реализация соглашения станет мощным аргументом для дальнейшего сотрудничества в сфере нераспространения, даже несмотря на разногласия между вели­кими державами по другим вопросам. Кроме того, страны-участницы и ключевые много­сторонние организации – МАГАТЭ и ООН, могут получить богатый опыт по преодолению других ядерных угроз, таких, например, как ядерная программа Корейской народной де­мократической республики (КНДР). [13]

Что бы ни говорили ближневосточные страны о том, что США, Россия и другие ядерные державы должны сами ускоренно разоружаться, их ядерная политика не ока­зывает непосредственного воздействия на принятие решений нынешних неядерных го­сударств в отношении разработки или отказа от «немирного» атома. Но если Иран будет стремиться к производству ядерного оружия, это напрямую повлияет на такие решения.

В случае появления веских доказательств нарушения Тегераном условий СВПД – даже если речь не пойдет об исследованиях в области ядерных вооружений и их разра­ботке, это может подтолкнуть ближневосточные государства к созданию атомного ору­жия в качестве защитной меры.

Что же касается Саудовской Аравии, то она наверняка захочет обзавестись ядер­ным потенциалом, чтобы не дать Ирану возможности утвердить свое превосходство в ре­гионе с опорой на ядерные силы.

Сторонники сделки с Ираном надеются, что СВПД укажет путь КНДР и другим странам к отказу от ядерных амбиций. Верно и то, что широкое применение инспекций, проводимых в рамках СВПД, а также обязательное применение ДП увеличат возможности контроля и вы­явления нарушений ДНЯО другими государствами. Все это смогло бы минимизировать не­довольство иранского руководства тем, что ограничения в области ядерных исследований накладываются исключительно на их страну. Но распространить подобный интрузивный ре­жим контроля на другие государства будет сложно, учитывая противодействие со стороны многих неядерных стран, а также членов ядерной пятерки.

Как следует из Резолюции №2231 СБ ООН, «все положения, содержащиеся в СВПД, предназначены только для целей его выполнения между Е3/ЕС+3 и Ираном и не долж­ны рассматриваться как создающие прецеденты в отношении любого другого государст­ва или в отношении фундаментальных принципов международного права, а также прав и обязанностей, вытекающих из Договора о нераспространении ядерного оружия». Барак Обама верно подметил, что СВПД вводит «беспрецедентные меры контроля» [14], но было бы затруднительно считать их прецедентом для других стран.

Возможные проблемы

СВПД, как вытекает из его названия, это не договор, а план действий. Стороны не подписывали и не ратифицировали юридически обязывающее соглашение. Даже Резо­люция 2231 СБ ООН, включающая текст СВПД, лишь «призывает все страны-участницы» поддержать согласованный план. Данная формулировка, а также отсутствие ссылок на Статью 41 Устава ООН, означает, что участники соглашения не обязаны выполнять свои обязательства в соответствии с нормами международного права. Следовательно, пер­спективы СВПД во многом зависят от того, будут ли и дальше участвующие стороны счи­тать его отвечающим их интересам, независимо от событий на международной арене и внутри их стран, и будут ли они выполнять его условия.

1. Односторонний выход

Один из факторов, способных привести к преждевременной остановке СВПД – вы­ход какой-либо из сторон из соглашения по внутриполитическим причинам, не связан­ным с выполнением договоренностей другими участниками.

США

Администрация Обамы решительно поддерживает СВПД. Белый Дом отменил указы исполнительной власти о санкциях против Ирана, приостановил санкции, вве­денные Конгрессом, а также мобилизовал группы в парламенте в поддержку этого че­столюбивого проекта. Немногие президенты США готовы были бы вложить такой боль­шой политический капитал в соглашение с Тегераном.

Однако приближающиеся президентские выборы могут поставить под угрозу приверженность США СВПД. Если Белый Дом останется за демократами, перспекти­вы СВПД выглядят лучше, поскольку «иранское соглашение» поддерживают как Хилари Клинтон, так и Берни Сандерс. Хотя Клинтон может предпочесть более сильное давле­ние на Иран, нежели сенатор Сандерс, вряд ли она без веских на то оснований откажет­ся от знаковых достижений своего предшественника. Однако все кандидаты в прези­денты от Республиканской партии выражают недовольство иранской сделкой, и многие члены Конгресса от Республиканской партии присоединились к этой критике.

Многое будет зависеть от внутриполитической и внешнеполитической ситуа­ции в начале 2017 года. Однако, как видно на примере Договора об ограничении си­стем противоракетной обороны от 1972 года, в случае возникновения угрозы нацио­нальной безопасности, новая администрация США может использовать право выйти даже из юридически обязывающего международного соглашения о контроле над во­оружениями.

Даже если следующий президент США поддержит соглашение и будет стре­миться к его реализации, противодействие со стороны Конгресса может представ­лять угрозу для СВПД. Предложенный Акт о пересмотре ядерного соглашения 2015 года обязал президента выставить документ на голосование в Конгрессе. Но хотя у Республиканской партии было большинство в обеих палатах, и она готовилась пре­одолеть президентское вето, демократическому меньшинству в Сенате удалось со­рвать голосование.

Даже если Конгресс окажется под контролем республиканцев, они могут не су­меть заблокировать СВПД, поскольку конгрессмены-демократы будут стремиться со­хранить главное внешнеполитическое достижение демократической администрации. Даже ослабленная демократическая фракция в Сенате (выборы 2014 года обеспечили республиканцам наибольшее число мест с 1929 года) сумела заблокировать законода­тельный акт, поддерживаемый республиканцами. В 2016 году состоятся перевыборы 24 сенаторов-республиканцев и 10 сенаторов-демократов, и по их итогам демократы, скорее всего, укрепят свои позиции в верхней палате.

СВПД должен оставаться в силе более 10 лет, и на таком временном отрезке трудно спрогнозировать состав и действия Конгресса. Но, чем дольше Иран станет придерживаться СВПД, тем более сильное международное давление будет оказывать­ся на любого президента США и Конгресс, чтобы не выходить из него.

Иран

В иранской политической системе, несмотря на значение роли избранного пре­зидента и парламента, Верховный руководитель страны (в настоящее время это аятол­ла Али Хаменеи) принимает окончательное решение по главным вопросам. По иранской конституции, Верховный руководитель – глава государства, обладающий эксклюзивными полномочиями, включая «принятие общего политического курса Исламской республики Иран» и «надзор за правильным выполнением этого курса» [15].

Иными словами, если того захочет Али Хаменеи, Тегеран может выйти из СВПД.

На практике нынешний духовный лидер Ирана редко вмешивается в процесс при­нятия решений государственными органами. Используя – для поддержания необходимо­го баланса – систему сдержек и противовесов, он устанавливает некие рамки, в пределах которых те или иные действующие лица вправе принимать собственные решения.

Эта тенденция просматривается и в переговорах по ядерной программе: Верхов­ный руководитель Ирана поддерживал дипломатов, но принижал значение самих пере­говоров для будущего страны. Он обозначал красные линии для переговорщиков, и тем приходилось применять все свое умение, чтобы уместить в эти рамки желаемую суть пе­реговоров. Существует мнение, что аятолла Хаменеи играл роль плохого полицейского для усиления позиций иранской стороны.

Например, в конце мая 2015 года Верховный руководитель спровоцировал острую дискуссию, заявив, что Иран не предоставит доступ к своим ядерным объек­там и не потерпит «чрезвычайных мер контроля». Тем не менее, эти ключевые пункты вошли в текст СВПД. В конце концов, переговорщикам удалось оговорить условия по­сещения военных объектов и убедить иранскую общественность, что эти инспекции – неотъемлемая часть Дополнительного протокола, а, значит, их нельзя считать «чрез­вычайными мерами».

После того, как иранский парламент одобрил СВПД, в своем письме президенту Рухани Али Хаменеи сообщал, что принимает этот план. Но с условием. «Любые новые санкции на любом уровне под любым предлогом (таким как неоднократные ложные об­винения в поддержке терроризма или нарушениях прав человека) … будут считаться на­рушением СВПД», – писал Хаменеи. В этом случае Иран должен выйти из данного согла­шения [16].

Когда 17 января 2016 года США наложили новые санкции на иранских физических и юридических лиц, участвующих в ракетной программе, Тегеран мог бы привести свою угрозу в действие и выйти из СВПД. Но Иран просто увеличил количество запусков и ис­пытаний ракет.

Из этих примеров видно, что Верховный руководитель готов придерживаться СВПД, если при этом не пострадают стратегические интересы Ирана. Снятие санкций с Тегерана, вероятно, приведет к экономическому росту и повышению уровня благосо­стояния граждан. В этом случае Верховному руководителю будет труднее выйти из режи­ма СВПД без веских на то оснований.

Один из непредсказуемых факторов – это возможная смена Верховного лиде­ра Ирана. Он избирается пожизненно, но Али Хаменеи уже 76 лет; когда «он утратит возможность выполнять свои конституционные обязанности», Ассамблее экспер­тов придется выбирать его преемника. Итоги такого выбора непредсказуемы. Одна­ко высоки и шансы на то, что решать этот вопрос будет нынешний состав Ассамблеи (2016–2024 гг). Между тем, прошедшие недавно выборы увеличили влияние умерен­ных сил, солидаризирующихся с президентом Рухани. Это может означать, что но­вый Верховный руководитель будет, по крайней мере, столь же лоялен к СВПД, как и аятолла Хаменеи.

2. Реализация СВПД

Одним из самых противоречивых моментов СВПД являются меры по обеспечению его выполнения. Критики утверждают, что Тегеран может отказаться соблюдать огра­ничения, наложенные на его ядерную программу, не станет пускать инспекторов МАГА­ТЭ и продолжит осуществлять закупку ядерных материалов. Он также может прибегнуть к другим незаконным действиям, обходным маневрам, увиливать от соблюдения поло­жений СВПД (например, создавать мощности по производству ядерного оружия на неза­декларированных объектах). Не исключен и выход из соглашения – по примеру Северной Кореи, которая отказалась от обязательств по нераспространению и начала форсирован­ную реализацию ядерной программы.

Хотя до сих пор иранское правительство выполняло свои обязательства по СВПД, будущее правительство может отказаться от них по самым разным причинам. У Ира­на имеется богатый опыт по части незаконной закупки ядерных материалов. Эта страна разработала одну из самых изощренных программ противодействия санкциям в истории. Министерство финансов США выявило десятки подставных компаний и других организа­ций, которые иранцы использовали в обход оказываемому на них давлению [17].

Эти организации получали технологии, материалы и средства, чтобы помогать ядер­ной и ракетной программам страны. Некоторые из этих структур могут сейчас быть неактив­ными, но их нетрудно реанимировать. А контролирующим международным организациям придется выявить не только эти структуры, но и те, что могут быть созданы в будущем.

Склонность Ирана к участию в новых незаконных закупках будет меняться в зави­симости от целей режима, особенно от его оценки самой системы контроля, созданной в рамках СВПД, ее действенности и эффективности. В этих расчетах следует также учи­тывать возможную утрату экономических связей с Россией. Поэтому российско-иранская торговля и инвестиции, риск потерять которые могли бы усилить его заинтересованность Ирана в сохранении режима СВПД и снизить заинтересованность к обретению ядерного оружия по истечении срока действия этого соглашения.

Администрация Обамы старается облегчить иранским и иностранным компани­ям использование долларов США в новых экономических сделках [18], но она по-прежнему поддерживает неядерные санкции (в качестве наказания за запуск баллистических ракет, а также по обвинению в поддержке терроризма и нарушении прав человека). Это закры­вает для Ирана финансовую систему США [19].

Если Тегеран не добьется такого облегчения режима санкций, на которое он рассчи­тывал при подписании сделки, заинтересованность в выполнении соглашения снизится. 

Влияние других сфер на реализацию СВПД

Некоторые события, не связанные с ядерной программой Ирана, также могут нару­шить ход реализации СВПД. Например, США не сняли с Ирана свои «непрофильные» сан­кции – по обвинению в нарушении прав человека и поддержке терроризма [20].

Многие из таких мер направлены против Корпуса стражей революции – могущест­венного игрока в Иране, который может предпринимать действия, направленные против соглашения по ядерной программе.

Ракеты

Исследования Ирана в области разработки, создания и особенно испытаний межконтинентальных баллистических ракет могут иметь самые неприятные последствия. Они уже стали причиной введения американских санкций в отношении иранских орга­низаций и частных лиц, участвующих в ракетной программе [21]. Разработки Ирана в этой области заставляют США и НАТО последовательно поддерживать программы противора­кетной обороны, которые Россия воспринимает как угрозу своим возможностям ядерно­го сдерживания.

Продолжение испытаний иранских ракет может ослабить поддержку СВПД в США и привести к одностороннему выходу Вашингтона из этого соглашения, о чем уже гово­рилось выше. Второй, менее вероятный сценарий состоит в том, что испытания иранских ракет заставят США не только поддерживать, но и существенно усилить свою программу ПРО. В свою очередь, это подтолкнет Россию и Китай к ответным мерам, включая те, ко­торые могут угрожать СВПД или их пассивную позицию в отношении нарушения Ираном соглашения.

Терроризм и права человека

Существует и другая алогичная динамика, связанная с терроризмом и правами че­ловека. Критики СВПД говорят, что иранское правительство продолжает поддерживать международные террористические движения (по классификации правительства США)[22]. И хотя нынешнее иранское руководство проводит более умеренную ядерную полити­ку, Тегеран по-прежнему претендует на роль регионального лидера, подчас угрожая дру­гим странам, оказывает давление на свое население, не предоставляя иранцам важных политических и гражданских прав. Согласно докладу Государственного департамента США, «в 2014 году государственное спонсирование Ираном терроризма по всему миру остава­лось на прежнем уровне. Это спонсирование осуществляется через Корпус стражей рево­люции, Министерство безопасности Ирана и союзника Тегерана – организацию Хезболла, остающуюся серьезной угрозой для стабильности Ливана и всего региона» [23].

Если США введут новые санкции, связанные с поддержкой терроризма или подав­лением гражданских свобод, иранское руководство способно реализовать свою угрозу и выйти из режима СВПД. В зависимости от конкретной ситуации, Москва может занять в этом споре, как сторону Тегерана, так и сторону Вашингтона.

Геополитика и борьба за власть на Ближнем Востоке

Россия и США могут разыграть иранскую карту друг против друга, сознательно уси­ливая напряженность в отношениях между Тегераном и другой стороной. При этом ка­ждая из сторон будет стремиться использовать Тегеран в качестве своего доверенного лица для ослабления влияния друг друга в регионе. При этом в прошлом Исламская ре­спублика никак не выказывала намерения стать чьим-либо сателлитом и, скорее всего, будет придерживаться этой позиции в будущем.

Перспективы «иранского соглашения» вызвали беспокойство многих региональ­ных игроков. После подписания СВПД премьер-министр Израиля Нетаньяху назвал сдел­ку «исторической ошибкой» [24].

Саудовская Аравия – еще один ключевой союзник США в регионе – также вырази­ла недовольство по поводу соглашения.

Когда СВПД получил одобрение в Конгрессе США и дошел до стадии имплемента­ции, его критики переключили внимание на другие проблемы. Но региональный фактор остается потенциально опасным для судьбы «иранской сделки».

На Ближнем Востоке бушует ряд конфликтов: от Ирака до Йемена, в которых Иран участвует либо непосредственно, либо опосредованно. Когда улягутся страсти в Сирии, Иран и его союзники могут получить больше ресурсов для взаимодействия с другими странами и организациями региона. Если Хезболла будет более активно действовать на границе с Израилем, или ситуация в Йемене начнет представлять значительную угрозу для Саудовской Аравии, Тель-Авив или Эр-Рияд могут решиться на ответные действия. Один из вариантов – попытаться торпедировать СВПД через лоббирование своих инте­ресов в Вашингтоне или другими средствами.

Рекомендации

Если СВПД будет выполняться надлежащим образом, Соединенным Штатам сле­дует дать понять своим союзникам в регионе, что ядерное соглашение с Ираном де­лает Ближний Восток гораздо более безопасным, и потому СВДП следует оградить от возможной угрозы региональных кризисов. В интересах союзников США, чтобы Иран был стороной этих договоренностей – тогда его ядерная программа будет полностью прозрачной.

Если новый президент США решит выйти из СВПД из-за разногласий в Конгрес­се между двумя ведущими партиями, другие члены СВПД должны использовать все свое влияние, чтобы убедить Вашингтон остаться. Россия едва ли сможет повлиять на этот процесс, но у нее есть возможность согласовывать свои действия с Китаем и евро­пейскими участниками соглашения, к которым Вашингтон прислушивается как к со­юзникам по НАТО.

Даже если США выйдут из соглашения, это не будет конец СВПД. Политическая воля остальных участников могла бы компенсировать эту потерю. Снятие санкций ООН и ЕС может стать достаточно сильным стимулом для Ирана, чтобы продолжить выполнение своей части сделки, которая в этом случае может быть видоизменена. Если США снова введут односторонние санкции против иностранных компаний, ра­ботающих в Иране, Россия и другие стороны соглашения должны будут защитить свои компании. Хорошим примером в этом смысле может служить принятое Европейским союзом Постановление №2271/96, защищающее европейские компании от санкций США, связанных с Кубой.

Действия Ирана, противоречащие СВПД, должны тщательно расследоваться, и лишь после этого нужно предпринимать какие-то меры. Допустимые пределы запа­сов обогащенного урана и тяжелой воды могут быть слегка превышены из-за техни­ческих или логистических причин. Точно так же МАГАТЭ необходимо придерживаться принципов СВПД, согласно которым «количество просьб о предоставлении доступа [к иранским ядерным объектам] будет сведено к такому минимуму, который необходим для эффективного выполнения обязанностей по контролю в соответствии с настоя­щим СВПД». Члены Совместной Комиссии должны голосовать на основании данных углубленного анализа по каждому случаю, и не опираться на стереотипы, предвзятые мнения и традиционную склонность поддерживать союзников, независимо от сути вопроса. США следует тщательно взвесить цену ввода новых санкций против Ирана в качестве наказания за нарушения, не связанные с ядерной проблематикой – осо­бенно в первые годы действия соглашения. Например, обратить внимание на то, что иранские ракеты сравнительно безвредны, если на них не установлены ядерные бое­головки.

В целом сторонам нужно поставить перед собой цель реализовать договоренно­сти по СВПД без вмешательства СБ ООН. Обращение к Совету Безопасности в качестве последнего довода в механизме принуждения к выполнению плана действий может запустить процесс, в ходе которого любой из пяти постоянных членов СБ ООН будет иметь возможность завершить действие СВПД («возвратный» механизм), и тогда уже ничего нельзя будет исправить. Когда столько поставлено на карту, все, кроме гру­бых нарушений соглашения, должно разрешаться путем консультаций и приведения в действие механизмов разрешения конфликтов, предусмотренных в плане.

Сделка по иранской ядерной программе и последовавшее облегчение режима санкций усилило давление на другие ближневосточные страны, такие как Саудовская Аравия и ОАЭ. Они обеспокоены поведением Ирана и задумываются о собственных ядерных программах. Один из факторов, который мог бы побудить ближневосточных соседей Ирана и другие правительства обзавестись собственным ядерным оружием,– это убеждение в том, что у США нет возможности или намерения защитить их.

И наоборот, если США будут по-прежнему делать заслуживающие доверия заяв­ления о готовности защитить эти страны от прямой или косвенной агрессии, потен­циальные обладатели ядерного оружия, дабы не лишиться благорасположения США, а также политических и экономических отношений с другими западными странами, вряд ли рискнут обрести этот статус в реальности. США и другие государства могут разубедить их в целесообразности разработки ядерной программы, предоставив им неядерные вооружения – системы противоракетной обороны, а также иную помощь в сфере укрепления безопасности.

Благодаря опыту иранского урегулирования, страны и международные органи­зации существенно улучшили механизмы применения санкций в отношении потенци­альных нарушителей договора о нераспространении ядерного оружия. Но и государ­ства, против которых могут быть направлены санкции, увеличили свои возможности действовать в обход такого давления. Кроме того, многие страны, после принятия СВПД и Резолюции СБ ООН №2231, отказываются от применения санкционных мер.

В СВПД предусмотрен «возвратный» механизм, позволяющий ООН восстано­вить санкции, связанные с ядерной программой Ирана, в случае нарушения соглаше­ния. Но восстановить чрезвычайно сложную санкционную паутину, которой мировое сообщество опутало Иран в прежние годы, вряд ли возможно. Потребовался не один год, чтобы сконструировать всеобъемлющее партнерство, способное оказать необхо­димое влияние на Иран с целью умерить его ядерные амбиции.

Шестерка посредников должна сохранить способность добиваться неукосни­тельного выполнения соглашения. Поскольку Россия и Китай не склонны вводить сан­кции, Министерству финансов США, скорее всего, придется взять на себя лидерство в поддержании «санкционного потенциала». Иранское руководство должно пони­мать, какую цену придется заплатить в случае «отклонения от курса». Россия и другие страны могут стать партнерами США в деле укрепления пограничного и экспортного контроля, особенно соседей Ирана, с целью ограничения возможной незаконной тор­говли ядерными компонентами. Российское правительство настроено на поддержа­ние высокого уровня безопасности своих ядерных материалов и технологий, несмо­тря на прекращение помощи, оказываемой США в рамках программы Нанна-Лугара. У Москвы и Вашингтона накоплен хороший опыт сотрудничества в решении вопро­сов ядерной безопасности в третьих странах. В качестве примера можно привести их многолетние усилия по вывозу запасов высокообогащенного урана из исследователь­ских реакторов многих стран, и есть надежда на продолжение этого взаимодействия. Правительствам двух стран следует подумать о средствах усиления Инициативы по безопасности в борьбе с распространением оружия массового уничтожения, Резолю­ции 1540 СБ ООН, Глобальной инициативы по борьбе с актами ядерного терроризма и других механизмах противодействия терроризму и распространению ядерного ору­жия. Некоторые из этих инициатив застопорились из-за разногласий между Россией и Западом по другим вопросам.

России, США и другим странам нужно усилить содействие МАГАТЭ, которой тре­буется дополнительное финансирование и технологии, чтобы обеспечить выполнение Тегераном условий СВПД.

Следует принимать во внимание большую территорию Ирана, который имеет выход к морю и может воспользоваться морским транспортом – особенно в контексте богатой истории его участия в незаконных закупках ядерных компонентов и матери­алов. Другие страны также могут помочь МАГАТЭ финансами и другими средствами, чтобы обеспечить выполнение условий СВПД – и не только их [25].

Хотя формально процессом обеспечения безопасности иранской ядерной про­граммы руководит ЕС, России также следует укреплять режим безопасности при по­ставках любых ядерных материалов и технологий Ирану, а также обучать иранских специалистов современным методам безопасного обращения с ними. Иранцы вряд ли допустят американских специалистов на свои ядерные объекты, но США могли бы помочь ЕС, России и другим странам в выстраивании правильных взаимоотношений с Тегераном в этой области. Хотя в Иране действует коммерческий ядерный реактор (в Бушере), Тегеран еще не подписал Конвенцию по ядерной безопасности [26]. Он не яв­ляется стороной Конвенции по физической защите ядерных материалов [27] и Междуна­родной конвенции по борьбе с актами ядерного терроризма [28].

Москва может подтолкнуть Иран к подписанию этих соглашений, что пошло бы на пользу обеим странам и остальному мировому сообществу. У Москвы есть коммер­ческая заинтересованность в обеспечении безопасности ядерной программы Ирана и ее мирном характере. Крупная ядерная авария в Иране, ядерный теракт с использо­ванием материалов, приобретенных у Тегерана, или крах СВПД сорвут планы Москвы по расширению иранской программы мирного использования атома.

Есть мнение, что Россия и другие члены ШОС в скором времени предоставят Ирану статус полноправного члена Шанхайской организации сотрудничества. В прош­лом организация отказывалась идти на такой шаг, поскольку в ШОС действует прави­ло, согласно которому полноценное членство не может быть предоставлено стране, находящейся под санкциями ООН. ШОС следует сохранить этот регламент и быть го­товой приостановить членство Ирана, если СБ ООН, где Россия может наложить вето на любую резолюцию, установит факт нарушения Тегераном обязательств в части не­распространения ядерного оружия.

Согласно СВПД, по окончании 10-летнего (и особенно – 15-летнего периода) истечет срок исключительных мер, ограничивающих действия Ирана в области ядер­ных исследований. После этого Тегеран, как и большинство других стран, имеющих потенциал для создания ядерных вооружений, будет подчиняться общим, менее жест­ким ограничениям, оговоренным в ДНЯО. Вместе с тем, усилия по установлению зоны, свободной от оружия массового уничтожения (ЗСОМУ) на Ближнем Востоке, тормо­зятся «арабской весной», разногласиями между Россией и США и другими факторами. Египет торпедирует усилия США, направленные на то, чтобы предлагаемая конферен­ция по ЗСОМУ проходила на приемлемых для Израиля условиях. Как настаивает Каир, Израилю нужно отказаться от непрозрачной политики в области ядерных технологий, а это вряд ли произойдет даже в случае успешной реализации СВПД.

Возможно, странам придется подумать о расширении некоторых положений СВПД (таких как максимальный уровень обогащения урана в 3,5% и усиленный контр­оль посредством Дополнительного протокола), чтобы убедить другие ближневосточ­ные страны в необходимости принятия аналогичных ограничений. Иранское прави­тельство заявило, что не согласится с односторонними ограничениями – помимо тех, что оговорены в СВПД, но рассмотрит этот вопрос, если ограничения будут обязатель­ны для других стран (то есть, если Иран не будет единственной мишенью для этих ог­раничений).

Если мы утратим бдительность, СВПД может создать плохой прецедент, побудив другие страны к развитию таких деликатных технологий, как обогащение урана и пе­реработка ядерного топлива. Более надежным стандартом передачи ядерных техно­логий следует считать Соглашение 123 о сотрудничестве в области мирного использо­вания атома между ОАЭ и США. По этому договору ОАЭ взяли на себя обязательство не развивать технологии регенерации ядерного топлива. Правительство США счита­ет эту договоренность «золотым стандартом», которому должны последовать другие государства. Хотя Соединенным Штатам было трудно добиться консенсуса по этому вопросу в ДНЯО и в Группе ядерных поставщиков (ГЯП), Россия, Китай и США могут оценить возможность полного отказа от обогащения и переработки ядерного топлива в формате двустороннего сотрудничества по мирному атому.

Авторы записки работали над различными разделами текста и потому могут не разделять позиции, обозна­ченные в других разделах, в то же время авторы приветствуют возможность для дискуссии и экспертного диалога по спорным вопросам.

Данные тексты отражают личное мнение авторов, которое может не совпадать с позицией Клуба, если явно не указано иное.

Данный материал вышел в серии записок Валдайского клуба, публикуемых еженедельно в рамках научной деятельности Международного дискуссионного клуба Валдай. С другими записками можно ознакомиться по адресу http://valdaiclub.com/publications/valdai-papers/

Трансатлантическое партнерство, о котором президент США Барак Обама напомнил немецкой публике в ходе визита в Ганновер, — масштабный и очень амбициозный проект формального объединения самых крупных торгово-экономических партнеров в мире.

Уже сейчас Европейский союз и США являются самыми важными друг для друга внешнеэкономическими партнерами. Если бы им удалось создать некий экономический блок, они, безусловно, получили бы шансы на доминирование в мире.

В долгосрочной перспективе идея Трансатлантического торгово-инвестиционного партнерства — это, по сути, создание общего рынка в сфере торговли и инвестиций между ЕС и США.

Но для Европейского союза этот проект в первую очередь представляет собой серьезный вызов, поскольку многие регулятивные практики в Новом и Старом Свете существенно различаются.

Американское регулирование намного либеральнее европейского, и открытость к США потребует от европейских стран существенно ограничивать в первую очередь социальные права, пойти на смягчение экологического законодательства, использование генетически модифицированных продуктов и так далее.

Можно утверждать, что следующий американский президент продолжит работу в этом направлении, ведь Трансатлантическое партнерство, так же как и уже активно реализуемый США проект Тихоокеанского партнерства, является, по сути, частью долгосрочной стратегии по вытеснению Всемирной торговой организации.

Раньше схема была очень простая. Была ВТО, которую создали страны Запада. Но, когда закончилось противостояние двух систем, ВТО стала универсальной организацией, куда вступили практически все страны, включая Китай, Россию и Индию. ВТО стала слишком демократической, и возможности США управлять через нее мировой экономикой оказались размыты.

Убедившись в том, что в современных условиях ВТО уже не может быть достаточно эффективным инструментом, американцы пытаются создать параллельные институты.

Фактически сейчас США играют на опережение и создают новые форматы, которые станут вытеснять ВТО, подменять ее и создавать новые правила.

Эти форматы должны и дальше помогать американцам осуществлять свою руководящую функцию в мире и на этом зарабатывать.

Тем же, кто останется в ВТО, но не войдет в Транстихоокеанское или Трансатлантическое партнерство, придется делать выбор. Либо вставать в оппозицию и создавать собственные институты, вызывая обвинения в том, что они разрушают ВТО, либо идти на поклон к нашим американским партнерам и вступать в организации, созданные без их участия.

И в первую очередь это относится к Китаю. В этом проекте Китай — главный объект атаки, поскольку именно пекинское руководство после вступления в ВТО, а в последние годы и в рамках «большой двадцатки», стало все более активно требовать, чтобы его интересы, его экономическое могущество были учтены в процессе принятия решений. Цель второго уровня — Россия. Потом — Индия.

Но можно нейтрализовать атаку и не дать конкурентам возможности нас переиграть. Для этого нашим странам надо начинать договариваться друг с другом. Нужно создавать реальные интеграционные форматы и форматы углубленного международного сотрудничества в Евразии, серьезно развивать экономическую составляющую Шанхайской организации сотрудничества и работать над сопряжением проекта евразийской интеграции и «Шелкового пути».

Выбор прост: либо начинать действовать, либо какое-то время ждать, а потом идти на поклон к американцам.

Известия

Read Full Article